Lo spazio e la cooperazione Schengen si basano sul trattato di Schengen del 1985. Lo spazio Schengen rappresenta un territorio dove la libera circolazione delle persone è garantita. Gli Stati firmatari del trattato hanno abolito tutte le frontiere interne sostituendole con un'unica frontiera esterna. Entro tale spazio si applicano regole e procedure comuni in materia di visti, soggiorni brevi, richieste d'asilo e controlli alle frontiere. Contestualmente, per garantire la sicurezza all'interno dello spazio di Schengen, è stata potenziata la cooperazione e il coordinamento tra i servizi di polizia e le autorità giudiziarie. La cooperazione Schengen è stata inserita nel quadro legislativo dell'Unione europea (UE) attraverso il trattato di Amsterdam del 1997. Tuttavia, non tutti i partecipanti alla cooperazione Schengen sono membri dello spazio Schengen, perché non desiderano abolire i controlli alle frontiere oppure perché non soddisfano i requisiti richiesti per l'applicazione dell'acquis di Schengen.
Nel corso degli anni '80 si è aperto un dibattito sul significato di libera circolazione delle persone. Per alcuni Stati membri, il concetto di libera circolazione doveva applicarsi esclusivamente ai cittadini europei, il che imponeva di mantenere i controlli alle frontiere per distinguere i cittadini europei da quelli dei paesi terzi. Altri Stati membri auspicavano invece una libera circolazione per tutti, con la conseguente abolizione di detti controlli alle frontiere. Vista l’impossibilità di giungere a un accordo, Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi hanno deciso nel 1985 di creare fra di essi un territorio senza frontiere, il cosiddetto «spazio Schengen», dal nome della città lussemburghese nella quale sono stati firmati i primi accordi. In virtù della firma del trattato di Amsterdam, tale cooperazione intergovernativa è stata integrata nell’Unione europea (UE) il 1° maggio 1999.
Lo sviluppo e l'estensione della cooperazione Schengen
Per conciliare libertà e sicurezza, la libera circolazione è stata affiancata dalle cosiddette “misure compensative” volte a migliorare la cooperazione e il coordinamento fra i servizi di polizia e le autorità giudiziarie al fine di preservare la sicurezza interna degli Stati membri e segnatamente per lottare in maniera efficace contro la criminalità organizzata. È in questo contesto che è stato sviluppato il Sistema d’informazione Schengen (SIS). Il SIS è una base di dati sofisticata che consente alle competenti autorità degli Stati Schengen di scambiare dati relativi all’identità di determinate categorie di persone e di beni.
Lo spazio Schengen si è esteso progressivamente a quasi tutti gli Stati membri. Gli accordi sono stati firmati dall’Italia il 27 novembre 1990, dalla Spagna e dal Portogallo il 25 giugno 1991, dalla Grecia il 6 novembre 1992, dall’Austria il 28 aprile 1995 e da Danimarca, Finlandia e Svezia il 19 dicembre 1996. Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovenia e Slovacchia si sono unite il 21 dicembre 2007 mentre la Svizzera si è associata il 12 dicembre 2008. Bulgaria, Cipro e Romania non sono ancora membri a pieno titolo dello spazio Schengen; i controlli alle frontiere tra questi e lo spazio Schengen persisteranno fino a quando il Consiglio europeo non deciderà che le condizioni per l'abolizione dei controlli alle frontiere esterne sono state rispettate. (Per la posizione del Regno Unito e dell’Irlanda, vedasi in appresso.)
Le misure adottate dagli Stati membri nel quadro della cooperazione Schengen
Le norme principali adottate nel quadro di Schengen prevedono tra l'altro:
- l'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne;
- un insieme di norme comuni da applicare alle persone che attraversano le frontiere esterne degli Stati membri UE;
- l'armonizzazione delle condizioni di ingresso e delle concessioni dei visti per i soggiorni brevi;
- il rafforzamento della cooperazione tra la polizia (compresi i diritti di osservazione e di inseguimento transfrontaliero);
- il rafforzamento della cooperazione giudiziaria mediante un sistema di estradizione più rapido e una migliore trasmissione dell’esecuzione delle sentenze penali;
- la creazione e lo sviluppo del sistema d’informazione Schengen (SIS).
L’integrazione dell'acquis di Schengen nel quadro dell'UE
I progressi compiuti dall’UE grazie a Schengen sono stati integrati nel trattato di Amsterdam mediante un protocollo addizionale. La cooperazione è stata rafforzata, come dimostra l’inserimento dello spazio Schengen nel quadro giuridico e istituzionale dell’UE, nel cui ambito beneficia di un controllo parlamentare e istituzionale. La libera circolazione delle persone, che già figurava tra gli obiettivi dell’Atto unico europeo del 1986, è ormai una realtà. Al tempo stesso, però, si assicura un controllo parlamentare democratico e si dà ai cittadini i cui diritti vengono contestati la possibilità di adire le istituzioni giudiziarie competenti (Corte di giustizia e/o giurisdizioni nazionali, a seconda dei settori).
Il Consiglio dell’UE ha dovuto prendere un certo numero di decisioni per arrivare a detta integrazione. Anzitutto il Consiglio è subentrato, in conformità del trattato di Amsterdam, al comitato esecutivo istituito dagli accordi di Schengen. Mediante la decisione 1999/307/CE del 1° maggio 1999, il Consiglio ha stabilito le modalità dell’integrazione del segretariato di Schengen, segnatamente le persone che lo componevano, nel segretariato generale del Consiglio. Successivamente, sono stati creati nuovi gruppi di lavoro per aiutare il Consiglio a gestire i lavori.
Uno dei compiti più impegnativi che ha comportato per il Consiglio l’integrazione dello spazio Schengen è consistito nel selezionare, tra tutte le disposizioni e le misure prese dagli Stati firmatari di detti accordi intergovernativi, quelle che costituivano un vero e proprio acquis, ossia un insieme di atti da conservare ad ogni costo se si voleva proseguire la cooperazione. Con le decisioni 1999/435/CE e 1999/436/CE del 20 maggio 1999 è stato adottato l’elenco degli elementi che compongono l’acquis definendo, per ciascuno di essi, la base giuridica corrispondente nei trattati europei (trattato CE o trattato sull'UE) . La maggior parte di tali atti sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale. Da allora la legislazione di Schengen si è ulteriormente sviluppata. Ad esempio alcuni articoli della convenzione di Schengen sono stati sostituiti dalla nuova legislazione comunitaria (ad es. il Codice frontiere Schengen).
Le relazioni con i paesi terzi: principi comuni
La progressiva estensione dello spazio Schengen all'insieme degli Stati membri dell'UE ha portato alcuni paesi terzi che hanno relazioni specifiche con l’UE a partecipare alla cooperazione Schengen. Il prerequisito che i paesi non UE devono possedere per associarsi all'acquis di Schengen è la sottoscrizione di un accordo sulla libera circolazione delle persone tra tali Stati e l'UE (come pattuito dall'accordo sullo Spazio economico europeo nel caso dell'Islanda, della Norvegia e del Liechtenstein, e dall'accordo sulla libera circolazione delle persone nel caso della Svizzera).
Questa partecipazione consente a tali paesi di:
- essere inclusi nello spazio costituito per l'assenza di controlli alle frontiere interne;
- applicare le disposizioni dell’acquis di Schengen e tutti i testi adottati riguardanti i principi ispiratori (testi "Schengen relevant");
- essere associati al processo decisionale riguardante i testi "Schengen relevant".
In pratica, tale associazione si avvale di comitati misti che si riuniscono a margine dei gruppi di lavoro del Consiglio dell'UE. Questi riuniscono rappresentanti dei governi degli Stati membri dell'UE, della Commissione e dei governi dei paesi terzi. I paesi associati partecipano pertanto alle discussioni sullo sviluppo dell'acquis di Schengen, tuttavia non partecipano alle votazioni. Sono state definite alcune procedure per la notifica e l'accettazione di misure o di atti futuri.
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